As controvérsias intertemporais sobre o Código Florestal (Lei 12.651/2012) não são novidade. Um dos autores já as examinou em monografia a respeito do artigo 15, que trata do cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da reserva legal [1] , e em artigo publicado nesta ConJur sobre a resistência do STJ à aplicação da nova lei em substituição à Lei 4.771/65 [2] . Em ambos os casos, o diagnóstico foi de que, quando o intérprete recusa aplicação a dispositivo cuja validade o Supremo Tribunal Federal já confirmou, a insegurança jurídica passa a ser consequência direta da própria atividade interpretativa. O artigo 62 do Código Florestal é mais um capítulo dessa discussão.
Parâmetro técnico fixado pelo legislador Pelo regime geral do Código Florestal, aplicável aos reservatórios implantados a partir de 2001, a APP corresponde à faixa definida na licença ambiental do empreendimento (artigo 4º, III), observados os limites do artigo 5º — mínimo de 30 e máximo de 100 metros em área rural, medidos em projeção horizontal a partir da cota máxima de operação. O artigo 62, por sua vez, estabelece critério diverso. Para os reservatórios antigos, essa faixa resulta da própria geometria do reservatório, correspondendo à faixa de terreno situada entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum . A diferença entre essas duas cotas é pequena na vertical.
Projetada sobre o terreno, contudo, pode corresponder a faixas que variam de poucos metros a dezenas deles, conforme a declividade da margem e que, em regra, é de extensão inferior à que resultaria da aplicação do regime geral. É essa diferença de regimes que está no centro da controvérsia. Definir qual dos dois parâmetros incide sobre determinado reservatório significa definir a extensão de área a ser adquirida, conservada ou recuperada pelo concessionário e o tratamento a ser dado às ocupações existentes na margem. E a escolha legislativa tem justificativa conhecida.
Os reservatórios anteriores a 2001 foram implantados quando não havia obrigação legal de aquisição das áreas do entorno pelo empreendedor. Ao ancorar a APP nas cotas de operação, o artigo 62 reconheceu a situação de fato das margens já ocupadas, preservou o equilíbrio dos contratos de concessão celebrados sob outra moldura normativa e evitou a criação de encargos não previstos nas tarifas então fixadas. Trata-se de um parâmetro de proteção definido pelo legislador para uma situação específica, compatível com a segurança do reservatório e com as condições contratuais oferecidas pelo próprio Estado ao concessionário. O que o STF já decidiu sobre o dispositivo Após a promulgação do Código Florestal, diversas ações de controle concentrado foram ajuizadas questionando a constitucionalidade, dentre inúmeros outros dispositivos, do artigo 62.
O argumento era essencialmente de violação à vedação ao retrocesso ambiental, princípio que estaria implícito no artigo 225 da Constituição, tese muito utilizada pelo STJ nos primeiros anos de vigência da nova lei para negar-lhe aplicação. No julgamento conjunto das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903 e da ADC 42 (relator ministro Luiz Fux, julgado em 28/2/2018, publicado em 13/08/2019), o STF declarou a constitucionalidade do artigo 62 e afirmou que o estabelecimento de dimensões diferenciadas de APP para os reservatórios registrados ou contratados antes da MP 2.166-67/2001 se insere na liberdade do legislador para adaptar a proteção ambiental às particularidades de cada situação, com fundamento no artigo 225, § 1º, III, da Constituição, rejeitando a alegação de retrocesso ambiental. A orientação se manteve nos anos seguintes. Na Reclamação 38.764 (relator ministro Edson Fachin, julgado em 15/06/2020), o STF cassou acórdão do TRF-3 que invocara o tempus regit actum e vedação ao retrocesso para afastar a incidência do artigo 62.
Em 2023, o ministro Gilmar Mendes, nos ARE 1.407.937/MG (julgado em 30/03/2023) e 1.422.313/SP (julgado em 03/05/2023), cassou decisões que haviam recusado aplicação ao dispositivo, por esvaziarem sua força normativa em dissonância com a decisão vinculante proferida no controle concentrado. Em 2025, o ministro Alexandre de Moraes, no RE 1.541.436/PR (julgado em 08/04/2025), afirmou que a “ eficácia retroativa da Lei 12.651/2012, que permitiu o reconhecimento de situações consolidadas e a regularização ambiental de imóveis rurais a partir de suas novas disposições, e não a partir da legislação vigente na data dos ilícitos ambientais, é justamente um dos pontos declarados constitucionais no julgamentos das ADIs e da ADC indicadas como paradigma contrariado ”. Concluiu, assim, que o reservatório formado antes de 2001 se enquadra no artigo 62 e que a faixa dele resultante não precisa observar os mínimos do artigo 5º da mesma lei. A administração pública, vinculada por expressa disposição do artigo 102, § 2º, da Constituição, e o tribunal incumbido de uniformizar a lei federal (STJ), deveriam ser os primeiros a extrair as consequências desse quadro.
Mas não foi isso que aconteceu. Entendimento da administração federal sobre o tema Até 2022, a Procuradoria Federal Especializada junto ao Ibama aplicava o artigo 62 com apoio no princípio do tempus regit actum e na proteção ao ato jurídico perfeito, nos termos do Parecer 76/2013-Conepe/PFE-Ibama. Após a publicação dos acórdãos das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903 e da ADC 42, nas quais se rejeitou a inconstitucionalidade dos dispositivos por suposta violação à vedação ao retrocesso ambiental, a PFE reviu sua posição e editou a Orientação Jurídica Normativa 54/2022, aprovada pela Presidência da autarquia e, por isso, de observância obrigatória no âmbito do órgão. A nova orientação partiu da localização do artigo 62 na Seção II (Das Áreas Consolidadas em Área de Preservação Permanente) do capítulo das Disposições Transitórias, e dela extraiu que o dispositivo se aplicaria apenas para consolidar ocupações antrópicas anteriores a 22 de julho de 2008 (como no artigo 61-A), marco temporal que o artigo 62 não menciona.
Fora dessa hipótese, prevaleceria a APP definida na licença ambiental do empreendimento. A interpretação subordina o dispositivo a um requisito que não consta de seu texto e reduz seu alcance a uma função residual, o que, na prática, reproduz por via administrativa o esvaziamento normativo que o STF havia afastado ao declarar a constitucionalidade do artigo e rejeitar, de forma expressa, a tese do retrocesso ambiental que lhe fora oposta. A interpretação do Ibama causou preocupações no setor elétrico e, em outubro de 2025, o Fórum de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Setor Elétrico (FMASE), que reúne 13 entidades nacionais do setor, encaminhou ao Ministério de Minas e Energia uma carta questionando a aplicação da OJN 54/2022 pelo Ibama para os processos em curso. O FMASE indicou que apenas em vinte e uma usinas (cerca de 20% da capacidade instalada das grandes hidrelétricas do Sistema Interligado Nacional), o impacto estimado da nova interpretação poderia alcançar R$ 9 bilhões, com repercussões potenciais sobre a segurança do suprimento e sobre a modicidade tarifária, pilar da política do setor.
Provocada, a Consultoria Jurídica junto ao MME emitiu parecer em contraposição à OJN da PFE do Ibama. Afirmou que o artigo 61-A disciplina a área rural consolidada, cujo elemento essencial é o marco temporal de 22 de julho de 2008. Já o artigo 62 disciplina os reservatórios contratados antes de 2001, com critério próprio — a data do registro ou do contrato de concessão. São normas com destinatários, critérios e temporalidades distintos, ainda que alojadas na mesma seção da lei.
Combiná-las para criar um requisito que o legislador não previu, concluiu a Conjur-MME, configura interpretação contra legem e afronta a eficácia vinculante da decisão do STF. O parecer apontou ainda um aspecto procedimental relevante. Ao receber efeito vinculante, a OJN 54/2022 assumiu natureza de ato normativo de interesse geral e, nessa condição, deveria ter sido precedida de Análise de Impacto Regulatório, na forma da Lei 13.874/2019 e do Decreto 10.411/2020, o que não ocorreu. Editou-se orientação com repercussão econômica expressiva sem o exame prévio de custos, benefícios e alternativas que a legislação exige.
Diante do conflito instalado entre a PFE/Ibama e a própria Conjur-MME, a recomendação foi a submissão do tema à Consultoria Nacional da União de Uniformização (Conuni), da Consultoria-Geral da União. Até a data de fechamento deste artigo não se teve notícias de novos desenvolvimentos sobre o tema. Divergência entre as turmas do STJ No judiciário, as duas turmas de direito público do STJ, mesmo após as últimas decisões proferidas pelo STF, firmaram leituras opostas do mesmo dispositivo. A 2ª Turma, no REsp 2.141.730/SP (relatora ministra Maria Thereza de Assis Moura, julgado em 22/4/2025), adotou a tese restritiva de que para os reservatórios anteriores a 2001, a faixa de APP é a definida na licença ambiental, aplicando-se o artigo 62 apenas para regularizar as ocupações antrópicas preexistentes a 22 de julho de 2008, na linha da OJN do Ibama e conforme defendido pelo órgão no processo.
Para as ocupações posteriores, prevalece a faixa da licença. A 1ª Turma decidiu em sentido contrário. Em acórdão de relatoria da ministra Regina Helena Costa no REsp 2.185.388 (julgado em 12/5/2026), assentou a aplicabilidade do artigo 62 aos reservatórios anteriores a 2001, inclusive quando o licenciamento houver estabelecido dimensão diversa, afastando a prevalência dos artigos 4º, III, e 5º da lei. A divergência entre as turmas não coloca as duas posições em pé de igualdade.
A leitura da 1ª Turma é a que se ajusta ao texto legal e à decisão vinculante do STF, pois o artigo 62 estabelece critério próprio de delimitação da APP para os reservatórios anteriores a 2001, sem condicioná-lo à data da ocupação, e foi exatamente com esse conteúdo que o Supremo o declarou constitucional. A tese da 2ª Turma, ao subordinar o dispositivo ao marco de 22 de julho de 2008 e reduzi-lo a regra de mera regularização de ocupações pretéritas, insere na norma requisito que o legislador não previu. Não se trata de episódio isolado na longa batalha do STJ contra dispositivos do Código Florestal. Como um dos autores explorou em trabalho anterior e em ensaio nesta ConJur citados na introdução deste artigo, o STJ construiu, ao longo da última década, um padrão de resistência à aplicação do novo Código Florestal, recusando eficácia a dispositivos validados pelo STF sob fundamentos que, embora apresentados como infraconstitucionais, reproduzem teses constitucionais já rechaçadas pelo STF.
E a posição da 2ª Turma quanto ao artigo 62 é a mais recente manifestação desse padrão. Efeitos sobre licenciamento e necessidade de resolução da controvérsia Cabe, por fim, uma observação de quem acompanhou essa matéria do lado de dentro do órgão licenciador. O licenciamento ambiental é, por natureza, um instrumento de estabilização. Existe para fixar, em ato administrativo, as condições sob as quais determinada atividade pode operar, oferecendo previsibilidade ao empreendedor, ao órgão fiscalizador e à sociedade.
Essa função pressupõe parâmetros normativos estáveis. Quando o próprio critério de delimitação da APP de um reservatório varia conforme a orientação jurídica vigente na autarquia ou a turma do tribunal que aprecia o recurso, a licença perde a capacidade de cumprir seu papel. Condicionantes podem ser questionadas com base em interpretação diversa do mesmo dispositivo e controvérsias que deveriam se encerrar no processo administrativo migram para o Judiciário, onde o lapso temporal para resolução tende a ser longo. O Código Florestal completa quase 14 anos de vigência, sua constitucionalidade foi confirmada pelo STF há mais de sete, e ainda assim dispositivos centrais permanecem sem interpretação uniforme entre administração e Judiciário.
Um marco legal editado precisamente para pacificar conflitos em torno das áreas protegidas não pode seguir indefinido em pontos que o legislador resolveu de forma expressa e que o Supremo já referendou. A segurança jurídica que o artigo 30 da LINDB impõe como dever da administração pública exige a uniformização do entendimento. A 2ª Turma do STJ e a PFE/Ibama insistem em trilhar caminho que o próprio Supremo já percorreu e corrigiu. O roteiro é conhecido.
Quando o STJ recusou aplicação ao artigo 15 sob o argumento da irretroatividade e outros, sucedeu-se uma onda de reclamações constitucionais (conforme mapeado em trabalho anterior). É essa a trajetória que se reabre agora com o artigo 62. A tese restritiva repete a estrutura argumentativa já rechaçada pelo STF: invoca fundamento aparentemente infraconstitucional para esvaziar dispositivo cuja validade o STF afirmou com eficácia erga omnes e efeito vinculante. A leitura restritiva do artigo 62 não amplia a proteção ambiental, porque perpetua conflitos que já deveriam estar pacificados em razão de decisão vinculante do STF.
Os empreendedores não irão se curvar a interpretações que lhes impõem ônus excessivos, ilegais e inconstitucionais. Enquanto a extensão das APPs dos reservatórios antigos depender da turma que julga o recurso ou da orientação vigente na procuradoria, na prática o que tende a acontecer é que as áreas não ganhem um metro de vegetação. A proteção ambiental efetiva exige parâmetro claro, licença estável, monitoramento e fiscalização. Passados quase 14 anos do Código Florestal e sete da palavra final do Supremo, a administração pública e o judiciário precisam entender que não há mais espaço para interpretações criativas que restrinjam a aplicação da lei.
Veremos quais serão as cenas dos próximos capítulos dessa longa novela. [1] BORGES, Henrique R. J. Controvérsias jurídicas intertemporais em torno do cômputo da área de preservação permanente no cálculo da reserva legal.
2021. 81 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharelado em Direito). Universidade de Brasília, Brasília, 2021.
Disponível aqui . [2] SAMPAIO, Romulo. BORGES, Henrique R. J.
Sampaio e Borges: Novo Código Florestal e a Lei 4.771/65. Consultor Jurídico. Disponível aqui .