A transição para o novo sistema de tributação do consumo já produz uma controvérsia relevante: os valores de IBS e CBS poderão ser incluídos na base de cálculo do ICMS durante o período de coexistência entre os tributos? A questão deixou de ser apenas teórica. A Secretaria da Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo, em respostas a consultas tributárias, manifestou o entendimento de que IBS e CBS, quando efetivamente exigíveis, integrarão o “valor da operação” e, consequentemente, a base do ICMS. Embora em 2026 os novos tributos ainda não produzam esse efeito, a CBS será exigida a partir de 1º de janeiro de 2027, o que torna necessária a revisão de contratos, preços, documentos fiscais e sistemas empresariais.
A orientação fazendária, contudo, é juridicamente controvertida. A base de cálculo do ICMS, nas operações com mercadorias, corresponde ao valor da operação, conforme a Lei Complementar nº 87/1996. Essa expressão, porém, não autoriza a Administração a incluir qualquer parcela destacada no documento fiscal. A inclusão de IBS e CBS aumentaria o ICMS devido e representaria ampliação de sua base de cálculo.
Pelo princípio da legalidade estrita, uma majoração dessa natureza depende de previsão legal clara, especialmente porque a Constituição reserva à lei complementar a definição das bases de cálculo dos impostos. O ponto ganha relevância diante da Lei Complementar nº 227/2026. Ao adaptar a legislação do ICMS à reforma tributária, o legislador determinou expressamente a inclusão do Imposto Seletivo na base do imposto estadual, mas não estabeleceu regra equivalente para IBS e CBS. Não parece legítimo que uma resposta a consulta fiscal produza o resultado que a lei complementar não previu.
A ausência de referência a IBS e CBS não deve ser tratada automaticamente como lacuna. O contexto indica verdadeiro “silêncio eloquente”: o legislador examinou a convivência dos novos tributos com o ICMS, escolheu mencionar o Imposto Seletivo e não estendeu a mesma disciplina às demais exações. Se a intenção fosse submeter os três tributos ao mesmo tratamento, seria natural que todos fossem contemplados. A Administração não pode recorrer à analogia ou à interpretação ampliativa para criar obrigação tributária mais onerosa, sob pena de atuar como legislador positivo.
IBS e CBS foram estruturados para incidirem “por fora”, com destaque transparente e sem se confundirem com a remuneração própria do fornecedor. Seus valores constituem parcelas destinadas aos entes tributantes, e não riqueza incorporada ao patrimônio da empresa. A cobrança desses montantes na mesma operação não os transforma em preço da mercadoria. A lógica se aproxima da premissa adotada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 574.706: o simples ingresso contábil de uma quantia não basta para caracterizá-la como receita própria quando existe destinação tributária.
Incluir IBS e CBS na base do ICMS faria o imposto estadual alcançar valores que não remuneram o fornecedor, produzindo tributação sobre tributo e contrariando a arquitetura constitucional da reforma. A Emenda Constitucional nº 132/2023 incorporou ao Sistema Tributário Nacional princípios como simplicidade, transparência e justiça tributária. A legislação de IBS e CBS também consagrou a neutralidade. A superposição pretendida pelo Fisco tende a elevar artificialmente a carga, dificultar a formação transparente dos preços e criar efeito cascata.
Além disso, reduções, diferimentos e regimes específicos de IBS e CBS poderiam alterar indiretamente a base do ICMS, produzindo tratamentos distintos para operações economicamente equivalentes. Há uma evidente contradição sistêmica: não é coerente considerar IBS e CBS externos ao valor da operação para fins de sua própria incidência e, simultaneamente, tratá-los como parte desse valor para majorar o ICMS. As normas anteriores à reforma devem ser interpretadas de acordo com o novo desenho constitucional, e não utilizadas para neutralizá-lo. Em setembro de 2026, decisão liminar da 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo afastou provisoriamente a inclusão de IBS e CBS na base do ICMS para uma contribuinte.
Embora não seja vinculante nem alcance terceiros, a decisão reconhece a plausibilidade da tese e a existência de ameaça concreta decorrente da orientação fazendária. Para empresas com cadeias produtivas longas, bens de alto valor e contratos de médio e longo prazo, como ocorre na indústria de máquinas e equipamentos, a controvérsia afeta capital de giro, competitividade e segurança contratual. A discussão judicial preventiva busca evitar autuações, multas, juros e restrições fiscais antes do início efetivo da cobrança. A solução juridicamente mais consistente é preservar a identidade de cada tributo: o ICMS deve incidir sobre o valor econômico próprio da operação, sem alcançar IBS e CBS, parcelas destacadas, cobradas “por fora” e destinadas a outros entes tributantes.