No último dia 8, a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) publicou o Edital do Procedimento Competitivo para Repactuação nº 01/2026, cujo objeto é a alienação da totalidade das ações da Inframerica Concessionária do Aeroporto de Brasília S. A., detidas pela Inframerica Participações S. A. (51%) e pela Infraero (49%).
Embora realizado por leilão público, o procedimento em muito se assemelha a uma operação de fusões e aquisições. A concessão do Aeroporto de Brasília remonta ao Contrato de Concessão nº 001/ANAC/2012-SBBR, celebrado em 14 de junho de 2012 pelo prazo de 25 anos, com vigência até 2037. No entanto, uma série de eventos supervenientes, em especial as crises econômicas de 2014 a 2016, a Covid-19 e as mudanças na malha aérea nacional impuseram sucessivos resultados operacionais negativos, a ponto de a movimentação de passageiros registrada em 2024 ficar próxima da de 2012, primeiro ano do contrato, desequilibrando por completo a equação econômico-financeira do contrato. Em razão disso, instaurou-se perante o Tribunal de Contas da União solicitação de solução consensual formulada pelo Ministério de Portos e Aeroportos, com o objetivo de readequar o contrato a níveis sustentáveis e assegurar a continuidade do serviço, processo que culminou no Termo de Autocomposição celebrado entre a União, a Anac e a concessionária e homologado pelo Acórdão nº 787/2026 — plenário, de que o procedimento competitivo é desdobramento.
[1] A alienação abrange, nos termos do edital, todos os ativos, passivos, direitos e obrigações da concessionária, incluído o contrato de concessão repactuado. [2] O investidor que ingressar na concessão do Aeroporto Internacional de Brasília — Presidente Juscelino Kubitschek por esse caminho não adquirirá o direito de explorar o serviço, mas comprará uma companhia em funcionamento, ao passo que o contrato administrativo continuará titularizado pela mesma pessoa jurídica, sob nova direção e nas condições resultantes da repactuação. A escolha desloca o eixo da análise, na medida em que a avaliação dos passivos, o alcance das declarações prestadas pelos vendedores e as condições de transferência do controle, estranhos à rotina de um certame administrativo, passam a determinar tanto a decisão de investir quanto o resultado econômico da disputa. O que se adquire é uma companhia, não uma concessão Numa nova licitação, extinto o vínculo anterior, o poder concedente oferece ao mercado o direito de explorar o serviço, e o vencedor inicia a concessão livre do histórico da operadora anterior; na relicitação da Lei nº 13.448/2017, a extinção amigável do ajuste se articula com nova contratação, de modo que, nos dois casos, o que se transfere é o direito de operar, não uma empresa em funcionamento.
O procedimento de Brasília segue caminho diverso, porque preserva a pessoa jurídica concessionária e a titularidade do contrato existente, cujas condições serão modificadas por aditivo, de modo que o que muda é quem controla a concessionária, não a identidade jurídica de quem detém a concessão. O adquirente recebe uma sociedade com história, e sua avaliação precisa alcançar, além das receitas e investimentos futuros (análises típicas de qualquer certame licitatório), as relações preexistentes da companhia com trabalhadores, fornecedores, financiadores e autoridades fiscais. A mudança de controle [3] é negócio entre vendedores e comprador, mas não é indiferente ao poder concedente, já que o artigo 27 da Lei nº 8.987/1995 exige anuência prévia do poder concedente, condicionada à capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal do pretendente e ao compromisso de cumprir o contrato. O regime público não descaracteriza a aquisição societária, apenas estabelece condições para que o novo controlador dirija companhia encarregada da prestação de serviço público.
Preço fixo e disputa pela contribuição variável O preço das ações foi previamente estabelecido em R$ 628.757.831,96, correspondente ao saldo de caixa da concessionária em 30 de junho de 2026, com as deduções previstas no edital e corrigido pelo CDI desde 1º de julho de 2026 até o efetivo pagamento. Por sua vez, a competição recai sobre outra grandeza, especificamente o percentual de contribuição variável ao poder público, incidente sobre a receita bruta e devido a partir de 2031, sobre as receitas de 2030, cujo piso foi fixado em 5,13%. [4] O preço remunera os vendedores; a contribuição integra os encargos da concessão e constitui o critério de julgamento. Em operações privadas, distingue-se o valor do negócio, ou enterprise value , do valor das ações, ou equity value , e a passagem de uma grandeza à outra se faz pela composição de dívida, caixa e capital de giro.
Em Brasília, o preço acionário segue fórmula previamente definida e os lances disputam o percentual da contribuição, de modo que o leilão não revela quanto cada interessado pagaria pelas ações em negociação livre, mas quanto aceita comprometer da receita da concessão para adquiri-las. Contingências elevadas ou menor geração de caixa aparecerão em contribuição menos agressiva, ou na decisão de não participar, de modo que o risco societário repercute diretamente no resultado obtido pelo poder concedente. A regra que impede a retirada do caixa da concessionária em favor dos acionistas atuais confirma essa proximidade, pois, ao fixar data de referência para a apuração do preço e determinar que o saldo então existente e os recursos gerados depois permaneçam na concessão, ressalvados os desembolsos necessários ao curso normal dos negócios, o edital adota solução funcionalmente semelhante às estruturas de locked box e aos mecanismos de prevenção de leakage . Como a companhia continuará operando sob a gestão do controlador atual durante o período transitório, que vai do Termo Aditivo Transitório ao Termo Aditivo de Repactuação, o edital a obriga a preservar a regularidade de sua estrutura econômico-financeira, vedados os atos que aumentem artificialmente o saldo dos passivos, e exige declarações sobre ausência de novo endividamento, não distribuição de dividendos, não alienação de ativos fora do curso normal e não celebração de contratos com partes relacionadas fora de condições de mercado, compromissos próximos dos usuais entre o signing e o closing .
[5] Informação, declarações e garantias e a proteção do comprador A operação pressupõe auditoria capaz de dimensionar contingências e de verificar se os fluxos projetados suportarão dívida, investimentos, contribuição variável e demais compromissos. O edital, embora preveja data room de informações e procedimento de perguntas e respostas, determina que os contratos firmados pela concessionária com terceiros não sejam disponibilizados por cópia integral, mas por relatório consolidado com informações deles extraídas. [6] O ponto relevante não é a suficiência do acesso, e sim a relação entre conhecimento e alocação de riscos, que no caso de Brasília se expressa no fato de o edital atribuir ao adquirente, ressalvadas as hipóteses de indenização, os efeitos econômicos das demandas divulgadas, estejam ou não provisionadas nas demonstrações financeiras. A revelação de uma contingência afasta o direito de indenização, mas esse efeito só se justifica se o conteúdo disponibilizado permitir avaliar a natureza, a probabilidade e o impacto do risco, e, em um certame, informar mal é, a um só tempo, um problema de alocação de risco e de isonomia entre os concorrentes.
Operações privadas disciplinam parte dos riscos da aquisição por meio de cláusulas de declarações e garantias, pelas quais os vendedores asseguram determinados fatos e condições relativos à companhia, assumindo responsabilidade nos termos contratados. O edital incorpora esse instrumento ao exigir que o contrato de compra e venda das ações contenha declarações e garantias das vendedoras sobre organização societária, situação financeira, conformidade legal e integridade das informações fornecidas, além de regras de indenização e mecanismos de garantia do pagamento. No entanto, sua existência não encerra a discussão sobre alocação de riscos, pois sua extensão deve ser examinada em conjunto com o regime de indenização e com os mecanismos destinados a assegurar o pagamento de eventual crédito. As declarações e garantias delimitam os fatos e as condições pelos quais o vendedor assume responsabilidade; as cláusulas indenizatórias disciplinam as perdas e os passivos que deverá suportar; e instrumentos como a conta vinculada e a retenção de preço protegem a satisfação das obrigações de ressarcimento.
A proteção do comprador depende da articulação entre essas disposições, tanto para identificar os riscos atribuídos ao vendedor quanto para avaliar as condições de recuperação das perdas indenizáveis. No edital, a responsabilidade das vendedoras é individual, sem solidariedade e proporcional às participações alienadas, por perdas diretas em hipóteses delimitadas:, entre as quais passivos materializados antes do encerramento do data room , mas omitidos das informações disponibilizadas; atos praticados com dolo ou fraude; e atos de gestão temerária. [7] Ao comprador cabem as demandas reveladas e aquelas que se materializem após a transferência, ainda que decorrentes de fatos anteriores. O edital limita a 20% do preço a indenização por passivos não revelados e por atos de gestão temerária, mas não estabelece limite para perdas decorrentes de dolo ou fraude, e exige garantia de 10% do preço, constituída na data da transferência das ações e vigente por prazo mínimo de 12 meses, que cada vendedora pode prestar por conta de depósito vinculada, ou escrow , retenção de parcela do preço, ou holdback , ou ainda por fiança, seguro-garantia e outras modalidades admitidas no edital.
[8] O teto define a exposição máxima das vendedoras; a garantia financeira reforça a possibilidade de satisfação do crédito, sem ampliar as hipóteses de ressarcimento. Se o crédito superar o valor garantido, o comprador permanece exposto à capacidade de pagamento das vendedoras quanto à parcela não coberta, exatamente o tipo de exposição residual que a modelagem contratual busca administrar. Exigir cobertura irrestrita de todo passivo anterior não é, portanto, consequência necessária de um share deal , pois a questão decisiva é se os riscos não indenizáveis foram descritos com precisão suficiente e considerados em condições informacionais equivalentes por todos os participantes, porque a clareza da alocação de riscos protege, simultaneamente, o comprador e a isonomia dos lances. Do lance ao fechamento Vencer a disputa não é concluir a aquisição.
O edital exige que a proponente vencedora submeta a operação ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) em até 15 dias úteis da homologação do leilão, faz da decisão do Cade o marco a partir do qual as partes apresentam a minuta acordada do contrato de compra e venda e condiciona a transferência efetiva das ações à aprovação do ato de concentração, à substituição das garantias prestadas pela controladora atual e à quitação do preço. [9] Como as cláusulas de change of control dos contratos de financiamento podem exigir consentimento do credor ou antecipar vencimentos, e a anuência da Anac não substitui manifestações exigidas nas relações privadas, que precisa ser planejada com os financiadores antes do lance, sob pena de comprometer a estrutura de capital sobre a qual o vencedor construiu sua proposta. O contrato de compra e venda será negociado depois da homologação, dentro dos parâmetros do edital e sob acompanhamento da Anac, que decidirá sobre disposições contratuais em caso de divergência. [10] Daí decorre a tensão central do modelo, na medida em que o M&A exige espaço para transformar riscos em disposições detalhadas, ao passo que o procedimento competitivo exige que os elementos capazes de afetar as propostas estejam definidos previamente.
A minuta posterior pode desenvolver mecanismos de notificação, defesa de reclamações e execução de garantias, mas não deveria alterar substancialmente a equação econômica sobre a qual os demais interessados formularam seus lances. Nesse arranjo, a Anac ocupa posição incomum, pois conduz o processo competitivo, controla o acesso às informações, anui à mudança de controle e acompanha o fechamento, sem ser vendedora das ações nem assumir a responsabilidade contratual atribuída às vendedoras pelas declarações e garantias sobre a companhia. O próprio edital registra que o acompanhamento regulatório tem finalidade exclusivamente informativa e não implica anuência prévia, chancela ou corresponsabilidade do poder concedente quanto a termos, condições comerciais, representações, garantias e pactuações estritamente privadas. [11] A separação tem consequência prática, porque um investidor que subestime passivos ou conte com indenização que o contrato não assegura pode vencer o leilão oferecendo contribuição incompatível com a capacidade financeira da concessionária, e um desajuste privado se converteria em problema regulatório se comprometesse investimentos, qualidade ou continuidade do serviço.
O caso de Brasília evidencia que redesenhar concessões e participar das disputas que decorrem desse redesenho exige muito mais do que expertise em direito administrativo. A solução dependeu intensamente de categorias do direito societário, e sem esse domínio nem a modelagem teria sido viável, nem a proposta conseguiria precificar os riscos que influenciam o percentual oferecido e os recursos disponíveis para honrar o contrato repactuado. Afinal, são os instrumentos do direito empresarial que fazem a transferência de controle preservar o valor da empresa e, com ele, a continuidade do serviço concedido. [1] Acórdão nº 787/2026 – TCU – Plenário, TC 010.821/2025-2, rel.
Min. Antonio Anastasia, 01/04/2026. [2] Itens 1.4 e 1.5 do Edital do Procedimento Competitivo para Repactuação nº 01/2026. [3] Art.
116 da Lei nº 6.404/1976. [4] Item 6.4 do Edital, quanto ao preço; item 6.4.2, quanto à correção pelo CDI; item 4.25, quanto ao percentual mínimo de contribuição variável; item 1.1.15, quanto ao termo inicial do recolhimento. [5] Itens 6.5, 6.5.1, 6.15.3 e 6.16.4.4 do Edital. [6] Itens 1.15.3 e 6.16.7 do Edital.
[7] Item 6.16.6.1, alíneas “a”, “b” e “c”, do Edital. [8] Itens 6.16.6.2 e 6.16.6.3 do Edital. [9] Itens 6.1, 6.6.1, 6.11 e 6.14 do Edital. [10] Itens 6.9 e 6.12 do Edital.
[11] Item 6.20.3.1 do Edital.