Um crime choca o país, e em poucas semanas surgem dezenas de projetos para aumentar penas. Uma tragédia vira manchete, e o Congresso responde com uma norma batizada com o nome da vítima. Uma categoria se mobiliza, e logo ganha um dia comemorativo, um regime especial ou um benefício próprio. Esse reflexo tem raiz cultural.
Herdamos a crença de que a realidade se transforma por decreto, como se o papel tivesse força própria. O resultado é um ordenamento inflado, contraditório e, em boa parte, ignorado pela própria sociedade que deveria regular. Legislamos muito, legislamos mal e, sobretudo, raramente perguntamos se era preciso legislar. A premissa deste artigo é simples: a quantidade de normas não mede a qualidade de um Estado.
Ao contrário, o excesso normativo é sintoma de um poder público que confunde produzir regras com resolver problemas. O Brasil editou 8.222.427 normas entre a promulgação da Constituição, em 5 de outubro de 1988, e setembro de 2025, segundo o estudo do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) . São 609 normas por dia, ou 879 por dia útil. Na conta entram leis, medidas provisórias, decretos, portarias, instruções normativas e atos declaratórios das três esferas de governo.
A fábrica não funciona apenas em Brasília. No mesmo período, a União editou 199.337 normas gerais, os estados 2.386.037 e os municípios 5.637.053. Antes de 1988, havia uma norma para cada 300 habitantes; de 1989 a 2025, passou a haver uma para cada 26. O dado mais revelador, porém, é outro: só 13,02% dessas normas seguem em vigor.
Ainda assim, são mais de um milhão de regras que cidadãos e empresas precisam, em tese, conhecer e cumprir. O restante foi revogado, alterado ou substituído, formando um cemitério normativo que ainda assombra quem precisa descobrir qual regra vale hoje. E o ritmo não diminui. No balanço dos 30 anos da Constituição, em 2018, o IBPT contava 5,88 milhões de normas e uma média de 536 por dia.
Sete anos depois, o total passava de 8,2 milhões e a média diária de todo o período havia subido para 609. Parte do excesso nasce da própria lógica política. Para um parlamentar, aprovar uma lei é a prova mais visível de trabalho: rende foto, nota à imprensa e discurso na base eleitoral. Avaliar se uma lei antiga funciona, ou revogá-la, não rende nada disso.
O jurista Marcelo Neves chamou de legislação simbólica aquela que serve mais para mostrar que o Estado "fez alguma coisa" do que para mudar a realidade. Ela acalma a opinião pública, afirma valores de um grupo ou adia um conflito, mas não traz meios para ser cumprida. O exemplo típico é a lei penal aprovada no calor de um crime de repercussão: a pena sobe, e o problema de fundo, investigação, polícia, prevenção , continua onde estava. A face mais visível desse fenômeno é a legislação honorífica.
Entre 1º de junho e 24 de setembro de 2026, foram publicadas 101 leis ordinárias federais, da Lei 15.421 à 15.521, conforme a lista oficial de últimas leis publicadas do Congresso Nacional . Pelo menos 30 delas, quase uma em cada três, apenas criavam datas comemorativas, semanas ou meses de conscientização, rotas turísticas, títulos de "Capital Nacional" ou inscrições no Livro dos Heróis e Heroínas da Pátria. Só nesses quatro meses, o país ganhou a Capital Nacional do Pé de Moleque , a do Açafrão, a da Louça e a da Maior Onda do Brasil. O Dia Nacional do Vinho virou lei em julho de 2026, a partir de um projeto apresentado na Câmara em 2004.
Foram 22 anos de tramitação para fixar uma data no calendário. Nada disso é ilegal, e algumas homenagens têm valor cultural real. O problema é de prioridade e de escala: cada uma dessas leis consome pauta de comissão, parecer, votação nas duas Casas e sanção presidencial. Quando um terço do que sai do Congresso é homenagem, o próprio Parlamento revela onde está colocando o seu esforço.
A quantidade seria menos grave se a qualidade fosse boa. Não é. Desde 1998 o país tem uma lei sobre como fazer leis, a Lei Complementar 95 , que manda cada lei tratar de um único objeto e proíbe matéria estranha a ele. Na prática, é uma das normas mais ignoradas do ordenamento.
A ironia está no próprio texto. O art. 18 da LC 95 avisa que eventual inexatidão formal de uma norma não serve de desculpa para descumpri-la. A lei que deveria garantir leis bem-feitas já se precavia contra as malfeitas, e deixava a conta para o cidadão.
O exemplo mais conhecido de desrespeito é o "jabuti": o artigo sem relação com o tema, enxertado durante a tramitação, sobretudo na conversão de medidas provisórias. Em outubro de 2015, no julgamento da ADI 5.127 , o STF declarou a prática inconstitucional, mas preservou todas as leis já aprovadas desse modo. Semanas depois, uma MP que tratava apenas do regime diferenciado de contratações para presídios chegou ao fim da tramitação com 72 emendas sobre assuntos como a dívida do Proálcool e o registro de títulos. A mistura de temas continua.
A Lei Complementar 235, de agosto de 2026 , trata ao mesmo tempo de renúncias de receita pelo choque de energia do Oriente Médio, de minerais críticos, de fertilizantes e da Copa do Mundo Feminina. Pode haver um fio fiscal ligando tudo, mas o cidadão comum dificilmente saberá onde procurar cada regra. Há ainda a colcha de retalhos. Em vez de reescrever uma lei confusa, altera-se um parágrafo aqui e acrescenta-se um artigo com letra ali.
A Lei 15.503/2026 nasceu de uma MP sobre crédito para taxistas e motoristas de aplicativo e alterou oito leis diferentes, do Código de Trânsito à Lei de Incentivo à TV Digital. E o próprio Código de Trânsito ganhou, em junho de 2026, um art. 326-C apenas para reconhecer uma data comemorativa. O caos normativo tem custo concreto, e quem paga é quem produz.
Segundo o IBPT , as empresas brasileiras gastam cerca de R$ 279 bilhões por ano só para acompanhar e aplicar mudanças na legislação. Uma empresa média precisa monitorar cerca de 5.653 normas tributárias, o equivalente a mais de 63 mil artigos e 472 mil incisos. A instabilidade é o outro lado da moeda. No balanço dos 30 anos da Constituição , o IBPT constatou que só 4,13% das normas editadas desde 1988 nunca haviam sofrido alteração.
A regra que vale hoje pode não valer no trimestre seguinte, e nem sempre se sabe com certeza qual versão está em vigor. Quando a lei é obscura, a dúvida vira processo. O Observatório do Contencioso Tributário do Insper estimou as disputas tributárias em R$ 5,69 trilhões em 2020, ou 74,8% do PIB. Especialistas apontam a falta de clareza e as alterações frequentes das regras entre as causas desse estoque.
A insegurança jurídica é também um problema democrático. O art. 3º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro diz que ninguém se escusa de cumprir a lei alegando que não a conhece. A regra pressupõe que a lei possa ser conhecida; num país com mais de um milhão de normas em vigor, essa presunção virou ficção.
Poucos países têm uma expressão popular para a lei que existe, mas ninguém cumpre. O Brasil tem: a lei que "não pegou". Ela é consequência direta do excesso, porque não há fiscalização, orçamento ou estrutura capazes de fazer valer tanta regra ao mesmo tempo. O direito penal é o exemplo mais eloquente.
O Congresso cria crimes e agrava penas com frequência; só em 2026 vieram novas regras sobre furto de combustíveis e sobre crimes sexuais contra crianças. Não se discute aqui o mérito dessas leis, e sim o que acontece depois delas. Segundo o Instituto Sou da Paz , só 36% dos homicídios de 2023 tinham sido esclarecidos até o fim de 2024. Ou seja, em quase dois de cada três assassinatos, ninguém chegou a ser denunciado no ano seguinte ao crime.
Nenhuma pena, por mais dura que esteja no papel, intimida quem aposta, com boa chance de acertar, que não será identificado. A lei nova rende manchete; a investigação que a tornaria efetiva não rende. O efeito mais corrosivo, porém, é cultural. A lei que não se cumpre ensina que a lei é negociável: o cidadão aprende a escolher quais regras seguir, e o agente público, quais aplicar.
O excesso normativo, nascido da pretensão de controlar tudo, acaba enfraquecendo a autoridade de todas as normas, inclusive das que realmente importam. Tácito escreveu, há quase dois mil anos, que quanto mais corrupto o Estado, mais numerosas são as suas leis. A frase não se aplica literalmente ao Brasil, mas aponta uma verdade incômoda: abundância de normas raramente é sinal de ordem. Costuma ser sinal de um poder público que perdeu a capacidade de escolher.
Um país que editou mais de 8 milhões de normas em 37 anos não sofre de falta de leis. Sofre de excesso de leis mal pensadas, mal escritas, mal avaliadas e mal cumpridas. A pergunta que deveria anteceder qualquer projeto, "isso precisa mesmo de uma lei? ", quase nunca é feita.
Legislar bem exige, antes de tudo, a coragem de não legislar. Exige revogar tanto quanto criar, medir resultados em vez de contar leis aprovadas e tratar a clareza normativa como forma de respeito ao cidadão. Enquanto a produtividade de um parlamentar for medida pelo número de leis que assina, o labirinto só vai crescer.