A transação tributária federal costuma ser apresentada como conquista do contribuinte, e os números de 2025 reforçam a percepção. Dos R$ 66,1 bilhões recuperados pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) na dívida ativa da União, R$ 30,8 bilhões vieram de acordos de transação; desde 2020, foram formalizadas 3.694.374 negociações (PGFN em Números, edição de 2026, relativa ao exercício de 2025). Poucos institutos tiveram adesão tão rápida. Formalizadas mais de 3,6 milhões de negociações A leitura atenta do artigo 11 da Lei nº 13.988/2020, porém, sugere conclusão distinta.
O que ali está não é a criação de um benefício ao contribuinte, mas a admissão legislativa de que o sistema brasileiro de acréscimos produz dívida estruturalmente impagável. O que a lei autoriza descontar O artigo 11, inciso I, permite descontos apenas “nas multas, nos juros e nos encargos legais”. E o § 2º, inciso I, veda expressamente a transação que “reduza o montante principal do crédito, assim compreendido seu valor originário”. Os limites vêm nos incisos seguintes: redução máxima de 65% do valor total dos créditos e prazo de até 120 meses (artigo 11, § 2º, incisos II e III, na redação da Lei nº 14.375/2022), elevados a 70% e 145 meses para pessoa natural, microempresa e empresa de pequeno porte (§ 3º), e também para Santas Casas de Misericórdia, sociedades cooperativas, organizações da sociedade civil e instituições de ensino (§ 4º).
Daí decorre uma aritmética que merece atenção. Se o desconto só pode incidir sobre o acessório, e o teto é de 65% do valor total, o limite legal somente se torna alcançável nos créditos em que multas, juros e encargos representem ao menos 65% do montante, ou seja, quase o dobro do principal. Na hipótese do § 3º, o acessório precisa superar em mais de duas vezes o tributo devido. Legislador não fixa teto inalcançável.
Ao autorizar 65% e 70%, a Lei nº 13.988/2020 reconhece, sem o dizer, que existe massa relevante de créditos federais em que a punição e a mora valem mais do que o tributo que lhes deu origem. O critério de concessão confirma a leitura A PGFN é explícita quanto ao critério que aplica. A capacidade de pagamento, prevista na Portaria PGFN nº 6.757/2022, é definida pelo próprio órgão como “um valor numérico (…) que estima o valor que determinado contribuinte poderia pagar, em um cenário de execução judicial e no prazo de cinco anos, para a quitação do seu passivo fiscal”. A partir dela, os devedores são classificados de “A” a “D”.
Segundo orientação oficial da Procuradoria, as classificações “A” e “B” cabem a quem tem condições de cumprir a obrigação, negociando em até 60 meses e sem descontos; “C” e “D” aplicam-se àqueles cuja capacidade de pagamento “não é suficiente para liquidar todo o passivo fiscal”. O desenho é inequívoco: quem pode pagar não obtém desconto; obtém desconto quem não pode. Trata-se de lógica de insolvência, e não de justiça fiscal. Os casos divulgados pela própria PGFN dão a medida do fenômeno: no acordo celebrado com a Unimed Rio, R$ 2 bilhões foram regularizados mediante desconto de 45% e pagamento de R$ 500 milhões em até 145 meses.
O que os demais ordenamentos permitem O contraste com o Direito estrangeiro é revelador, e não pela razão que se costuma supor. Spacca… Na Alemanha, o § 227 da Abgabenordnung (Código Tributário Alemão) autoriza a administração a dispensar, no todo ou em parte, pretensões decorrentes da relação obrigacional tributária quando sua cobrança se revelar iníqua (unbillig) à luz do caso concreto; e o alcance da dispensa não se limita aos acessórios. Na França, o artigo L. 247 do Livre des Procédures Fiscales (Livro dos Procedimentos Fiscais), cujo teor, nesse ponto, vige desde a codificação de 1982, admite remissão total ou parcial de impostos diretos quando o contribuinte esteja impossibilitado de pagar por gêne ou indigence (dificuldade financeira ou indigência), ao lado da remissão de multas e majorações já definitivas (item 2º) e de sua atenuação, por via de transaction (transação), quando ainda não o sejam (item 3º).
Na Itália, o accertamento con adesione (lançamento com adesão) reduz as sanções a um terço do mínimo legal (artigo 2º, comma 5, do Decreto Lagislativo nº 218/1997) e opera sobre a própria base tributável, negociada entre as partes.7122-1(b)). O segundo deles — doubt as to collectibility (dúvida quanto à possibilidade de cobrança) — é conceitualmente idêntico à capacidade de pagamento brasileira. Em todos esses sistemas, portanto, o instrumento de composição alcança o principal. O Brasil é o único que o proíbe.
E a consequência é estrutural: aqui, a transação não pode fazer outra coisa senão desfazer o próprio acréscimo, porque não lhe restou mais nada sobre o que negociar. Por que o acessório cresceu tanto A resposta está em três camadas superpostas. A multa de ofício é de 75% e independe de qualquer aferição de culpa, por força do artigo 136 do CTN (artigo 44, I, da Lei nº 9.430/1996, na redação da Lei nº 11.488/2007); o elemento subjetivo apenas a agrava, para 100% nos casos de sonegação, fraude ou conluio, e 150% na reincidência (artigo 44, § 1º, incisos VI e VII, na redação da Lei nº 14.689/2023, e § 1º-A, por ela incluído). A multa de mora alcança 20% (artigo 61, § 2º), e os juros correm pela taxa Selic (artigo 61, § 3º).
Sobre esse conjunto incide ainda o encargo legal de 20%, previsto como corolário da extinção da participação dos servidores na cobrança da Dívida Ativa da União (artigo 1º do Decreto-Lei nº 1.025/1969), reduzido a 10% no pagamento anterior à remessa da certidão ao Ministério Público (artigo 3º do Decreto-Lei nº 1.569/1977). Em ambos os casos, o encargo é calculado “sobre o montante do débito, inclusive multas, atualizado monetariamente e acrescido dos juros e multa de mora”. Acessório calculado sobre acessório. O preço de corrigir depois Considerem-se dois contribuintes em idêntica situação.
O primeiro toma crédito no mercado e recolhe o tributo no vencimento, suportando integralmente o custo financeiro da operação. O segundo não recolhe, acumula multa, juros e encargo por alguns anos e, ao final, adere a edital de transação com desconto sobre o total e prazo dilatado para quitar. É perfeitamente possível que o segundo termine em posição melhor do que o primeiro. Esse resultado não é acidente de percurso.
É consequência necessária de um sistema que cobra multas, juros e encargos que superam o próprio tributo, e depois oferece desconto sobre esses acessórios — mediante transação — apenas ao contribuinte que inadimpliu. O contribuinte adimplente financia, em preço relativo, o benefício concedido ao inadimplente, o que não se concilia bem com o artigo 150, II, da Constituição. Há ainda um efeito menos visível. Enquanto existir válvula de escape, sempre haverá resposta pronta à alegação de efeito confiscatório: o desconto está disponível.
O instituto que aparenta corrigir a distorção é justamente aquele que a preserva, despressurizando-a sem removê-la. Nada disso retira da transação o mérito de encerrar litígios, tampouco desmerece resultados expressivos. Mas convém nomear o instituto pelo que ele é. A transação tributária federal não é concessão do Fisco.
É confissão do sistema: confissão de que a calibração das sanções e da mora, que deveria ocorrer no momento da lei, vem sendo feita depois, por edital, e apenas para quem já não tem como pagar.